中央有关部门和行业协会对证券投资基金法修订草案的意见

　　近日，全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门和行业协会对证券投资基金法修订草案(以下简称修订草案)的意见。现将主要情况简报如下：

　　一、关于是否将股权投资基金纳入本法的调整范围

　　修订草案第二条规定，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动，适用本法。按照草案的上述规定和公司法、证券法关于证券范围的界定，投资于未上市股份有限公司股票的股权投资基金．属于证券投资基金，应当接受本法的监管。

　　有的部门和协会提出，证券属于金融资产，股权属于实业资产，证券投资基金和股权投资基金的投资对象不同，两者的投资运作方式、基金治理结构、风险控制机制、业绩激励机制、对管理人员的专业技能要求以及监管方式都不相同，无法适用相同的法律规范。按照目前国务院各部门的职责分工，由国家发改委负责股权投资基金的监管，“牵头推进产业投资基金和创业投资的发展及制度建设”。实践中，对股权投资基金已经制定了比较完善的规范，建立了行之有效的备案管理制度，股权投资基金行业整体发展良好，不需要在现行管理体系之外新增一套法律规范、新设一套监管体系。同时，允许证券投资基金投资于未上市股份有限公司的股票，将导致证券投资基金在金融业和实业上的混业经营，可能造成系统性风险。因此，建议不将股权投资基金纳入本法的调整范围。有的部门表示，在常委会审议前，全国人大将修订草案征求国务院意见时，法制办在经国务院领导同志批准的回复意见中提出：将股权投资基金纳入证券投资基金，由证监会负责监管，涉及对现行监管体制的重大调整，各有关部门对此意见不一致；同时，股权投资基金与证券投资基金在资金募集方式、投资对象、投资运作方式、对投资者的适当性要求、风险防范和监管要求等方面有较大不同，建议对这一问题再作进一步研究。也可考虑不将股权投资基金牵强地解释为证券投资基金，可在条件成熟时研究制定统一的投资基金法，针对股权投资基金和证券投资基金的不同特点分别作出相应的规定。

　　有的协会提出，实践中的股权投资基金，既投资于未上市的股份有限公司的股票，也投资于有限责任公司的股权。按照修订草案的规定，投资于未上市股份有限公司股票的，适用本法；投资于有限责任公司股权的，不适用本法。这将造成监管上的混乱，建议对这一问题再作统筹考虑。

　　有的部门和协会提出，股权投资基金和证券投资基金都是基于信托关系建立的，其本质是相同的，应适用同样的监管规则。其主要区别在于投资对象流动性上的差异，但这一区别在实践中往往只是一线之隔。同时，随着实践的发展，股权投资基金对金融体系的影响越来越大，在国外一些并购基金(专门从事企业并购的股权投资基金)对资本市场的影响甚至超过了传统的证券投资基金。从世界主要发达国家看，将股权投资基金和证券投资基金纳入统一监管已经是大势所趋。修订草案将股权投资基金纳入调整范围，与证券投资基金实施统一监管，适用相同的监管规则，是合理的、可行的，将有利于规范整个基金行业的发展。

　　二、关于基金的税收

　　修订草案第八条规定，基金财产投资的相关税收，依照法律由基金管理人代为缴纳或由基金份额持有人自行缴纳。

　　有的部门提出，证券投资基金相关税收涉及多个环节及不同纳税主体和税种，目前财政部和国家税务总局正在对这一问题进行研究调整，不宜在法律中对此作出具体规定。同时，修订草案的规定实际上只是涵盖了所得税的缴纳方式，对于其他税收事项并没有涉及。建议在法律中不要对基金的税收事项作出规定，或者仅作出原则规定，即基金财产投资的相关税收依照税收法律法规的规定执行。

　　有的部门提出，修订草案的规定是明确基金本身不是纳税主体，基金财产的投资收益应缴纳的所得税由投资人承担，这样的规定可能会导致基金成为避税的工具。此外，中央多次强调要坚决抑制社会资本脱实向虚，防止虚拟经济过度循环和膨胀。对证券投资基金给予过度的税收优惠，是否会造成产业空心化，影响实体经济的发展，建议再慎重研究。

　　三、关于基金管理人

　　1．修订草案第十三条中规定，设立管理公开募集基金的基金管理公司，主要发起股东应当具有经营金融业务或者管理金融机构的经验。

　　有的协会提出，规定基金管理公司的主要发起股东具有金融业务背景，可能导致实践中证券公司、商业银行等金融机构对设立基金管理公司的垄断。金融机构运作基金注重短期获利，而不注重对优质上市公司的长期战略投资，不利于相关产业的健康发展。建议在设置合理准入门槛的基础上，允许其他行业的主体成为基金管理公司的主要发起股东，打破金融行业的垄断。

　　2．修订草案第十九条规定，基金管理人的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员，其本人、配偶、利害关系人进行证券投资，应当事先向基金管理人申报，并不得与基金份额持有人发生利益冲突。

　　有的协会提出，如允许上述人员进行证券投资，应当建立完善的防范利益冲突的制度，一是投资报告制度，要求上述人员定期向基金管理公司董事会报告证券投资情况，说明是否存在利益冲突，并由基金管理公司定期向监管机关报告；二是信息披露制度，对上述人员所需披露的信息作出详细规定；三是对上述人员的持股期限作出明确规定；四是对上述人员的证券交易账户实施监控。

　　3．修订草案第二十四条对基金管理公司计提风险准备金作出了规定。

　　有的部门建议增加规定，风险准备金计提的具体办法，由国务院财政部门会同有关部门制定。

　　有的部门提出，证券投资基金的投资者众多，投资范围较广，组织形式多元，可能出现跨行业、跨市场的风险，单靠计提风险准备金无法有效防范基金风险。有的部门建议增加有关基金风险处置和基金持有人保护的规定。

　　四、关于基金的组织形式

　　1．修订草案第四十八条规定，公开募集基金可以采用契约型、理事会型的组织形式，非公开募集基金还可以采用无限责任型的组织形式。

　　有的部门提出，国外除契约型基金外，还规定了通过设立公司、合伙企业而形成的公司型基金和合伙型基金。修订草案规定的理事会型和无限责任型基金，是对公司型和合伙型基金的借鉴和创新，但这种借鉴和创新实际上还是依附于契约型基金的模式，没有成立公司、合伙企业等法律实体。实践中可能存在以下问题：一是，不利于该种形式的基金像真正意义上的公司型和合伙型基金那样，以独立的法律主体地位行使对所投资企业的权利，并承担义务。二是，不利于该种基金借助公司法和合伙企业法规定的组织架构，建立起有效的治理机制来防范投资风险。三是，规避了厂商登记等环节的监管。

　　有的部门建议对无限责任型基金中担任无限责任人应当符合的条件作出明确规定；同时建议删去修订草案第五十八条中关于无限责任人可以是与基金管理人有控制关系的机构的规定。

　　2．有的部门提出，不同组织形式的基金在治理结构和对监管规则的适用上有所不同，建议根据其不同的法律特性，分章节作出规定。

　　五、其他意见

　　1．有的部门建议增加规定，基金的会计行为应当符合有关法律法规的规定，遵守国家统一的会计制度。

　　2．有的部门建议明确修订草案中有关基金管理人、基金托管人和基金服务机构的审批、注册、备案与工商登记的关系。

　　3．有的部门提出，为获取全面的金融统计信息，防范金融风险，建议增加规定，对证券投资基金的监管，应当纳入国务院金融监督管理协调机制。人民银行可以向基金管理人和基金托管人采集证券投资有关的数据。

　　4．有的部门建议增加关于外商投资的证券投资基金、基金管理公司的原则规定，为相关部门制定管理办法提供依据。